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關于建立相對貧困治理長效機制的制度性思考

2021-01-20 09:05 來源:昆明市扶貧開發辦公室

2020年底,脫貧攻堅任務完成,相對貧困將成為貧困主要表現形式。脫貧攻堅與相對貧困治理雖然對象都是貧困群體,但兩者對象范圍、目標任務、方法節奏等都不盡相同。脫貧是消除絕對貧困,打的是攻堅戰,步調一致“齊步走”。而相對貧困治理是解決縮小差距、改善狀況和共治共享的問題,沒有“倒計時”,打的是“持久戰”??梢哉f,相對貧困對社會影響程度雖然減輕,但治理難度反而加大了。

建立相對貧困治理長效機制,由應急狀態調整為常規模式,需做到“三個重塑”。一是決策模式重塑,即戰略上集中決策、戰術上分散決策,統分結合。貧困標準、識別程序、區域選擇、政策組合等由國家統一決策;資源調配、責任落實、績效評價等,由省級或省轄市決策,特別要最大程度調動基層積極性。二是推進機制重塑,更加尊重科學和規律、尊重扶貧對象,更多以法治手段和社會力量抓扶貧, “慢工出細活”,特別要給基層留足操作空間和落實時間。三是職能定位重塑。扶貧工作應從包打天下中解脫,做好“斷舍離”,堅持有所為有所不為。建議國家成立扶貧保障總署,地方各級設立民生保障局,專司保障,并從保障群體中找出有發展能力和發展意愿者交有關職能部門幫助解決發展問題。

不論哪個國家、哪個時代、哪種社會制度,只要收入有差距、生活目標取向有差異,就會有相對貧困的低收入人口。治理相對貧困,首先要把低收入人口找出來。國際通行方法主要有兩種,一是收支法,二是比例法。我們建議:國家可規定低收入標準和比例,具體范圍由各省劃定。各省區市根據國家規定,擬訂自身標準報國家備案。如按收支法,東部省份可在國家標準上上浮,西部可略低于國家標準。如按比例法,可根據人口密度和經濟社會發展程度劃定不同比例,東部不超過8%,中部和西部分別不超過10%、15%等等。

2020年后,建議國家不再設貧困縣,統稱“欠發達地區”。劃定欠發達地區大的思路無外乎兩種,一是設立貧困鄉鎮和貧困村,各省設一定比例如15%鄉鎮、20%村,分別作為貧困鄉鎮和貧困村。其優點是因范圍小而更為精準,與現在將貧困村貧困戶作為工作重點銜接,缺點是“雙基”建設規劃布局制約較大。二是擴大識別單元,以地級市(州、盟、地區,下同)作為欠發達扶持區域。優點是“雙基”建設、資源調配、產業布局等較便利,缺點是因范圍擴大而精準度降低。我們建議,將兩種思路合并,國家統一劃定地級市欠發達地區;貧困鄉鎮由國家規定比例,各省劃定后報國家備案,三五年一輪換。這樣,扶持單元由脫貧攻堅期貧困縣加貧困村的“縣村模式”調整為相對貧困期的貧困市加貧困鄉鎮的“市鎮模式”。

鄉村振興背景下,建立相對貧困治理長效機制,政策設計和工作實踐應做好“七個進一步強化”。

1.區域發展上進一步強化欠發達地區優先策略。首先,在“起跑線” 上縮小差距。將欠發達地區優先納入國家和省發展總體規劃,在投資、財稅、土地、金融、產業、人才、結對協作等各方面加大政策支持。交通、水利、能源、通訊等重大基礎設施建設,醫療、養老等基本公共服務以及生態環保,優先布局,補齊“硬件”短板。其次,提供特惠政策。國家和省要制訂欠發達地區承接產業轉移目錄,實行差別化稅收政策鼓勵轉移;該區域重大基礎設施建設項目,資本金地方比例盡量降低,項目前期費由中央和省單獨列支;公共服務建設項目中央和省補助比例盡量提高;在控制債務比例前提下,允許和鼓勵使用專項債券籌集建設資金。再次,調節二次分配。調整完善財政轉移支付體系, 增加文教衛等轉移支付規模。制訂優惠政策,鼓勵教育、衛生系統人員到欠發達地區基層任職、掛職。

2.政策導向上進一步強化保障式扶貧。2019年,我國城鄉低保對象4316.6萬人(城市860.5萬、農村3456.1 萬),農村特困供養439.3萬人,合計4756萬人,相當于一個中等國家人口規模。這部分群體,應兜底保障。在此基礎上,找出有發展能力和意愿的人,交有關職能部門,幫助創造條件、培養能力、賦予機會。同時深化“三權分置”改革,增加農民財產性和權益性收入方面的保障。

3.組織領導上進一步強化群眾主體地位。首先,識別時,貧困對象的申請、評議、審核、監督等交給全體村民,發揮熟人社會知根知底優勢,避免漏評、錯評、優親厚友等,降低工作成本,扣好第一?!翱圩印?。其次,精準幫扶上,多聽貧困群眾意見,他們最知道自己需要什么,有孩子讀書的選擇教育幫扶,有病人的需要醫療幫扶,想發展產業的提供技術幫扶和消費扶貧,改變幫扶上的“大呼隆”和大水漫灌,變“端菜”為“點菜”。再者,扶貧資金項目上,推行國際通行的“參與式扶貧”,把項目的參與權、選擇權、決策權、監督權都交給群眾,調動其積極性和聰明才智。第四,脫沒脫貧也由群眾說了算。群眾主體應是鄉村振興階段扶貧的新主張、新特征,也是衡量工作成敗、能否經得起實踐和歷史檢驗的標志。

4.力量調度上進一步強化社會扶貧作用。首先是提供舞臺。扶貧工作也要“對外開放”,將一些政府干不了、干不好、干起來不劃算的事交給包括NGO等社會力量。疫情期間湖北紅十字會的物資分配問題, 就是深刻的教訓。特別要擴大扶貧資金項目開放度,每年發布政府購買服務名錄,為社會扶貧提供活動舞臺。其次要政策支持。形式可分三種,一是總結比較成熟的做法, 由國家制訂社會扶貧產品名錄予以肯定和推廣。如光彩事業、希望工程、春蕾計劃等,還有近年創造的“愛心超市”“農民夜?!钡?。二是對社會扶貧新業態模式,多觀察多包容,如直播帶貨、消費扶貧專柜專館等。同時鼓勵推廣發達國家“食物銀行”“時間兌換券”等做法,推動貧困個性需求與社會扶貧資源精準對接。三是落實完善現行政策,如企業公益捐贈稅前扣除,制訂個人公益捐贈扣稅政策等。再者,推動規范管理。制訂社會扶貧貢獻度星級評價,社會公信度指數、年檢考評、網絡輿情應急預案等制度,杜絕“郭美美事件”,打造社會扶貧品牌工程。對慈善法中涉及社會扶貧相關內容修訂完善,將社會扶貧納入制度化、規范化軌道。四是加強激勵宣傳。建立社會扶貧榮譽制度, 對貢獻突出的NGO、民營企業和個人,政府定期表彰獎勵,弘揚美德, 激發潛力,形成“人人皆可為、愿為、能為”的扶貧大格局。

5.制度設計上進一步強化改革突破的力度。對攻堅期各類政策應調整完善,該續的續,該調的調,該補的補。當前可做的有:“兩不愁” 可納入低保,這是“續”?!叭U弦话踩碧貏e是醫療需要做好三“調”。一是拓來源,資金從僅限于參保擴大到更多來源,尤其是利用市場撬動社會力量。如江蘇省村級醫療互助制度,通過村民自愿加入、適當投入、政府和村集體補貼、第三方平臺管理的“福村寶”模式,探索出了一條利用市場手段、發揮社會力量、織牢防止因病致貧返貧的新路徑,值得借鑒。二是促平衡,縮小貧困戶與一般農戶“懸崖效應”,如醫保繳費,除補貼外,貧困群眾應承擔一定比例;報銷差距也應控制在一定幅度(如10%),以杜絕等靠要的貧困依賴。三是重規范,對醫療全程信息化管控,避免小病大治、過度醫療等?!把a”就是將體育、文化等內容納入扶貧開發指標體系。脫貧需要經濟提升,更要健康體魄和精神自立。此外,推進“三農”縱深改革,農村集體經營性資產確權到戶,全國70億畝土地和3.4萬億集體資產將是一個重大改革紅利。

6.工作重心上進一步強化統籌城鄉?!叭蟛顒e”中城鄉差別程度最深、剛性最強、影響最廣,脫貧攻堅以農村作為主戰場是合理選擇。隨著農村脫貧攻堅收官,城鎮貧困相對凸現。城鎮扶貧的特點,一是采取救濟式扶貧方式,即提供城鎮低保。二是沒有全國統一標準,多數省也沒有標準,大多由縣一級自訂標準。三是工作主體為民政部門及街居單位。而要打破城鄉分割壁壘,按城鄉融合要求建立城鄉一體的扶貧體系。一是“兩線并一線”,即在低保線貧困線兩線合一基礎上,實現識別標準、程序、待遇、管理、退出等全過程有序、逐步統一。二是“兩庫并一庫”,將扶貧建檔立卡系統和民政低保數據庫合一,建立城鄉統一的貧困識別監測體系和數據信息平臺。三是“兩策并一策”,把脫貧攻堅中行之有效的政策舉措、工作機制等運用到城鎮扶貧,實現開發式“精準幫扶”。四是“兩隊并一隊”, 將城鄉兩支扶貧隊伍合并,既熟悉城鎮扶貧打“巷戰”,又熟悉農村扶貧打“硬仗”。

7.國際交往中進一步強化扶貧交流。我國的扶貧先進理念和方法為國際社會所稱道,要將精準扶貧、精準脫貧的成功經驗向世界推廣,講好中國故事、展示中國力量,為全球減貧提供中國智慧和中國方案。國際社會無論是哪種意識形態國家,對于我國扶貧的成就都是無可爭議地給予高度肯定和贊揚。當前國際局勢波濤洶涌,唱響“扶貧曲”、高舉“扶貧牌”,多利用一些NGO開展扶貧交往,以彈性外交改善拓展國際關系,能極大地增強我國政治影響力。同時,以扶貧作為走進他國民間和文化的橋梁,必將進一步優化和提升我國的國際地位和形象,在國家外交大局中發揮更大作用。


(作者:張文 作者單位:安徽省扶貧辦)


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